PPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【310】，可查看更多城投公司相关文章。
来源：PPP导向标
作者简介：许敏慧浙大网新建投集团董事总经理
一地方政府融资平台转型升级的背景
（一）中央层面
党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反映灵活，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议中指出“推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。落实向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”。
（二）部委文件
2013年4月9日，银监会发布的《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）中规定：各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台（简称“融资平台”）贷款风险管控；2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中指出“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”；2017年4月26日，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中指出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”；2017年12月23日，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出：“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目”；2018年3月9日，国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目；2018年3月28日，财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）中指出“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。”
二地方政府融资平台转型升级的现状
（一）政府融资平台的定义
2010年6月，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），将地方政府平台定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。随后，在2010年7月，发改委、中国人民银行和银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号文），将政府融资平台定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。2011年，银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议上研究确立《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》，对地方政府融资平台的定义是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。
当前，我国正进入城市化发展的新阶段，城市建设规模日益扩大、项目投融资和工程建设任务繁重。目前各地的城投公司都承担着地方政府投融资平台的重要职能，具有政府部门和国有企业双重角色。但此类公司大都不具备真正意义上的市场经营主体地位，缺少自营收入和盈利来源，导致债务高企债务高企，背负着项目融资、工程建设和欠债还贷的三重压力。受国发〔2014〕43号等有关政策的影响，城投公司按原有路径发展已非常困难，项目融资和企业运营发展受到很大影响。
（二）一般区县城投公司发展概况
目前，一般区县城投公司主要负责城区土地开发、基础设施建设和保障房建设，同时还经营小规模的物业资产出租、安保业务等业务，其营业收入和毛利均主要来源于土地开发业务。近年来，土地开发业务规模逐年增大，但受基建项目成本结转的影响，毛利率存在较大波动，公司整体的盈利能力较弱。随着基础设施建设项目的持续投入，近年来公司负债持续扩张；受益于股东增资和政府资产划入，公司资本实力不断提升，负债经营程度有所下降，但目前仍处于较高水平。由于基建业务投入资金规模大，公司非筹资性净现金流状况欠佳，且基建项目未来仍有大规模资金需求，后续投融资压力大。
公司偿债能力方面，得益于政府持续的资产注入，城投公司资本实力不断增强，但随着土地整理和基础设施建设项目的持续推进，公司刚性债务快速扩张，已积累较大的偿债压力；公司基建业务投入资金规模大，非筹资性现金流持续呈大额净流出状态，资金平衡对外部融资的依赖度高。此外，公司对控股股东下属子公司的担保规模较大，存在担保代偿风险。
自1月份以来，各地城投公司融资压力骤增，不仅仅是新建项目的需求，更多的源于历史债务的化解和刚性支出。同时，各区县大量基础设施亟待更新。随着金融监管的日益趋紧，金融机构对无现金流的基础设施融资较谨慎，传统国有融资平台转型升级迫在眉睫。
三地方政府融资平台转型升级存在的问题
（一）转型定位不明确
随着国家对平台类公司的进一步调控，剥离其政府性融资职能也逐渐落实到实处。由于我国经济体系区域化差异明显，平台公司发展水平也各不相同。部分经济发达地区城市大建设时期基本结束，其平台公司多转变为城市服务运营商；部分发展中地区则存在更大的空间和机遇，其平台公司多转变为市场化投资公司，并具有一定的市场竞争力，也有平台公司能肩负城市投资建设、运营服务等功能于一体。但对更多的发展较差、转型较晚的平台公司而言，除了政府融资职能外，如何找准契合自身功能的发展方向，如何合理控制资产负债率、优化财务结构，如何应对新时期转型升级的使命成了各大平台公司的痛点和难点。
（二）资本运作不规范
因政府以提供政府信用为其各类融资业务进行背书，投融资平台的偿债能力和信用突出，其融资业务在资本市场一向深受追捧，在这个过程中，投融资平台过度融资的冲动也得到充分释放。为完成融资业务，地方政府、平台以及金融机构三方默契一致，因而重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生；同时，部分平台公司一直保留以旧还新的融资模式，使得政府债务压力不断增大；除此之外，通过平台融来的资金并不纳入财政预算，支出不受约束，容易导致融资被挪用的事情时有发生，一旦发生重大投资风险，将会引起连锁反应，直接危及地方金融生态稳定。
（三）治理结构不完善
长期以来，地方投融资平台都是政企不分的典型代表。投融资平台的班子成员一般纳入当地政府组织体系管理，由政府直接任命，部分地区甚至由当地财政、建设部门负责人兼任。在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益的多寡大都不在考核范围内，形成行政化干预过多，企业自主性缺乏的现象，这也往往导致经营运作的效率和效益较低。此外，投融资平台工作所涉及的领域较广，涵盖城市建设投资、城建开发、经营管理、政策法规等诸多方面。在转型过渡期间，人才储备不足的问题更加凸显。平台的组成人员大都由当地政府部门抽调组成，多年的政府工作经历和习惯使他们无法由政府管理主体转向市场经营主体，在一定程度上可能会影响平台公司的决策执行。而平台招聘市场化专业人才，还面临薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。
（四）资产整合有风险
在城市开发建设工程中，平台公司虽然账面上积累了一定资产，但运作起来，仍然面临很多问题。首先，资产普遍手续不完善。很多项目都是按政府指令抢工建设，没有手续，决策程序不规范，导致项目建成后无法确权，也无法形成有效资产。其次，资产无法发挥应有效益。一些公益性项目，例如文化设施、体育设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。平台承担建设任务，但后期大都移交地方相应职能部门管理运营，虽然账面上，资产所有权在平台公司手里，但却无法实现净现金流。最后，平台的资产很多都是由当地政府划转，由于涉及利益部门多，在资产划转的同时也带来了相关的人员、债务包袱，导致资产整合存在一定风险。
（五）国资混改难推进
企业规模小，资产证券化率低。区县所属国有企业产业层次处于产业链的低位，部分国有企业的业务范围和投资领域相近，运作效率偏低，难以形成产业规模。与此同时，国企上市进程偏慢，资产证券化率低下。公益功能强，收益能力差。随着金融监管日益趋严，融资环境愈加严峻，区县所属国企原有的银行贷款融资难以为继，而相对大部分功能类、公益类的区县所属国企而言，在没有合理的补偿机制下资金困境愈加突出，企业的盈利水平弱，现金流较少，导致其难以上市融资，无法发展壮大。国资监管覆盖面低，企业考核机制有待完善。区县所属经营性国资监管工作较为分散，国资监管覆盖率低仍是需要重点关注的方向，而对于国企的考核机制，企业类型不同，考核指标不同，考核内容与绩效比例的准确科学需要进一步完善。
四城投等地方融资平台转型升级的对策和思考
（一）找准平台定位，明确转型发展路径
在总结历史经验的基础上，立足当前实际，着眼未来发展，城投类地方融资平台必须剥离其政府性融资职能，从“单纯的融资平台”向“市场化城市综合运营商”转型。在转型过渡期间，平台公司必须抓住核心竞争优势，继续在城市开发建设、基础设施投资建设运营、城市资产运营、优势产业培育和产业转型升级方面发挥中坚力量，形成可复制、模块化的城市开发建设能力，提升国有资产运营管理能力，确保国有资产保值增值，同时，加大产业引入力度，择优导入优质的运营商、投资商、开发商共同参与新城市的投资、建设、运营、管理，打造“城市合伙人”体系，实现城市有机更新；设立城市发展基金，导入全过程咨询体系，在整体结构和顶层设计中实现战略性布局。例如：杭州市江干区财政局下属核心平台，江干区首家AA+级区属国有企业江干城建与越秀集团、招商组成联合体，力退杭房、上海中建东孚等知名房企，以总价62.55亿元竞得艮北新城商业核心区西地块，向多元化方向发展，走上优化业务结构和完善管理体系的双重转型之路；杭州市城市建设发展集团有限公司经过2004年的事转企，正式成为杭州市城建资产经营有限公司所属的国有独资公司，主要负责城建资源性的开发工作；杭州城投网新资产管理有限公司，由杭州城投资产管理集团有限公司和浙大网新建投集团旗下的浙江中网银新投资管理有限公司共同发起设立，专注于成为“城市运营综合金融解决方案提供商”。
（二）规范资本运作，严格防范债务风险
平台公司必须建立全面的预算管理制度和投资决策机制，严格实行预算管理，实现决策的科学化、规范化和民主化。其次，要建立健全多元化、多层次、结构化的融资渠道，多措并举，确保资金安全和资金链安全。最后，根据城市发展需要，结合自身债务情况，转型中的投融资平台要积极协调当地政府，依法合规承接政府公益类项目，加强债务监管，提升地方抗风险能力，积极推进落实引入战略合作伙伴，组建混合所有制投资管理有限公司，提高投资决策效率、效益、效能。例如：杭州城投资产管理集团有限公司联合浙江富冶集团有限公司于2016年6月共同出资设立杭州城投富鼎投资管理有限公司，主要从事PE股权投资；城投中泓（杭州）资本管理有限公司，由杭州城投资产管理集团有限公司联合中科建设供应链管理发展（上海）有限公司、浙江中泓投资管理有限公司共同设立，主要从事定增股权投资；浙江中网银新投资管理有限公司与衢江区国资公司共同设立投资运营管理公司，发起总规模30亿的政府引导基金，下设基础设施、新型产业、创新创业3支子基金，为衢江区城市建设发展、产业转型升级提供智力、资金支持。
（三）完善治理结构，健全现代企业制度
首先，平台公司需要构建完善的内部治理结构，改变行政管理现状，向企业化管理转变。这就需要平台公司积极协调与政府的关系，划清政府与企业的责任，减少行政化干预，赋予平台公司充分的自助经营全和决策自主权。其次，按照政企分开的要求，建立以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的现代企业制度，提高公司经营管理效率。最后，理顺人员身份，建立健全“与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩”的差异化薪酬分配方法及“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的市场化选人用人机制。例如：浙江国企物产中大集团股份有限公司实施职业经理人制度，以百万基薪面向海内外市场化招聘金融和高端实业方向的高素质职业经理人，担任集团副总经理，成为浙江国企改革的一块探路石。
（四）强化资产重组，奠定转型发展基础
资产重组，不是单纯的注入资产，而是要注入优质资产、资源、智力（如城市生活垃圾处理、城市污水处理、加油加汽、充电桩、广告特许经营权等公益性资源），也要剥离无效资产。首先，平台公司要争取政府部门的支持，挖掘优质资源、盘活存量资产，实现资产与资金的良性循环，必要时可通过资产证券化直接融资。其次，平台公司要加强资产优化重组。平台公司要将分散在各个板块的资产进行集中管理和优化重组，提升整体运营效益。同时，积极拓展新的业务板块，使公司具有较强的盈利能力和业务拓展能力，从而实现公司的可持续发展。最后，积极搭建企业内部智库平台，引进高层次人才、聘请相关专家，定期组织培训，完善知识结构，集聚智力资源。例如：杭州金投能源有限公司，由浙江物产经贸集团与杭州市金融投资集团共同投资设立，以成品油批发及加油站拓展为其主营业务，力争打造一家省内有地位、全国有布局，拥有自主品牌的集成品油储运、批发、零售相结合的综合性成品油经营公司；杭州通源广告发展有限公司是杭州市城市建设发展有限公司所属的国有独资有限公司，以户外广告开发与经营为主营业务，经市政府和市城建公司的同意，从事市城建资产投资范围内的广告资源性开发，包含所有建设的城市道路、地下通道等基础设施的空间广告开发。
（五）推动国资混改，实现机制体制全面转型
以“放开民企准入门槛”为导向。非公有资本能够参与到国家战略行业中，打破“国企垄断”局面，实现公有和非公有资本权责平衡，地位对等的态势。正如浙江大学民营经济研究中心主任史晋川教授所指出的：“没有真正的准入，不可能有真正的混改”。以“规范国企混改体制”为目标。有效保障混改企业各所有制资本同股同权；保障专业性强的民营资本管理运作；保障内外监管体系完善严谨；保障混改企业具有充分的开放性与可交易性。以“扩大国企混改规模”为抓手。推动和支持各所有制资本参与国企混改的实际工作中去。国有企业可以通过股权多元化的途径引入民营战略资本，提升国有企业公共服务效能；民营资本也可以通过PPP模式与国有资本合作，积累混合所有制企业的管理经验。通过各类资本的融合促进，从而扩大非公有资本参与力度，并通过股权架构优化调整，从而实现真正合理的混改结构体系。以“提升国企混改竞争力”为目的。以市场化为导向深度落实国有企业混改策略，充分调动各方积极能动性，加快企业与市场接轨，确保国有资产保值增值。同时，打造资本所有者与劳动者命运共同体，创新企业内部的权利配置，合理分配员工持股比例，引入培养专业队伍及市场化选聘高端人才，聘用“职业经理人”，从体制机制人才三方面着手，真正把市场机制“师傅领进门”，各企业“修行在个人”，实现混改企业市场竞争优势。以“优化国企混改渠道”为方向。继续加大民营资本参与国企混改的引导力度，引进增量为主、存量出售相结合的模式有效降低改组的风险和阻力。日前财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）鼓励以多种形式加大国有资本对公益性行业的投入，通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与民营企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。同时，针对国有与民营资本共同设立股权投资基金、国有资本资产证券化亦或是员工持股等实现混改的方式进行结构优化，完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，杜绝内部操作，防止利益输送，以拓宽国企混改的方式。例如，杭州市路桥集团股份有限公司（杭州市城市建设投资集团有限公司持股56%，剩余44%股份由个人投资者持有）的前身为杭州市路桥总公司（杭州市道桥养护处），于2004年8月事业单位转企改制而成，是一家集市政道路、桥梁、排水、河道、隧道、园林绿化施工及养护、环卫保洁，沥青混合料生产、运输、施工、试验及市政材料供应、机械维修为一体的综合性施工企业；杭州市城建开发集团（大家房产）（杭州城建众创投资股份有限公司持股55%、杭州市城市建设投资集团有限45%）创建于1982年，1990年经建设部批准为具有城市综合开发一级资质的开发企业，1999年经国家工商局注册创立“大家房产”品牌，主要从事住宅开发与经营、金融投资、大中型市政公建及代建、商业开发、物业服务等业务。
【延展阅读】
郑重声明：本文版权归原作者所有，转载文章仅为传播更多信息之目的，如作者信息标记有误，请第一时间联系我们修改或删除，多谢。
