导读：虽然在早年发审会上已经通过了中新集团的IPO申请，但监管层内部对是否最后放行此前一直充满争议，直到2019年5月中旬，随着国务院一则重磅改革意见的下发，其中的有关条款成为了盘活中新集团IPO这一僵局的政策依据。
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作者：姚 毅@北京
编辑：翟 睿 @北京
“峰回路转”，用来形容中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（下称“中新集团”）的上市之路应该是贴切的。
早在2008年10月10日，其IPO申请便正式被证监会受理，但在随后长达11余年的漫长岁月中，始终待字拟上市企业“闺中”的中新集团被“熬”成了A股IPO最强“钉子户”，直至2019年11月29日晚间，一则迟来的批文才将这多年的僵局打破。
11月29日晚间，证监会按惯例宣布核发企业IPO批文，在当晚获得幸运之神青睐的两家企业中，中新集团终于榜上有名。
实际上在2016年1月，中新集团距离A股资本市场便已经仅有一步之遥——当年1月23日其IPO申请便已经成功通过证监会发审委审核，原本按照斯时惯例，不出意外的话，其IPO最后的核准批文将在20个工作日内正式下发，但令中新集团方面没有想到的是，这最后一步迈向上市的步伐竟如此漫长，又再足足等待了近四年之久。
“从早前其多位高管涉嫌贪腐窝案的爆发，再到对其所在行业认定的争议，都让中新集团IPO进展缓慢。”11月29日晚间，一位接近于监管层的知情人士向叩叩财讯透露，虽然在早年发审会上已经通过了中新集团的IPO申请，但监管层内部对是否最后放行此前一直充满争议，直到2019年5月中旬，随着国务院一则重磅改革意见的下发，其中的有关条款成为了盘活中新集团IPO这一僵局的政策依据。
“中新集团IPO发行批文的突然下发，意味着已经暂停多年的产业园区平台企业IPO之门正式重启，也为这与中新集团相类似的全国近219个国家级经开区的平台资本化之路提供了可供参考的样本。”上述知情人士坦言。
1） IPO最牛钉子户的背后：贪腐、房地产和艳史
在证监会的网站上，中新集团最新的一版招股说明书（申报稿）还停留在2014年4月30日的落款之上，这也是目前中新集团公开发布的唯一一份IPO招股说明书，在这份材料中，杜建华的名字还赫然写在董事长兼法人代表的头衔之下。
公开资料显示，杜建华，1968年7月出生，2014年时任苏州工业园区党工委副书记兼中新集团董事长。
的确，在这份招股书正式递交给监管层之时，中新集团也没有想到，不到半年后的一场贪腐窝案竟会席卷其多位高管。
2014年9月26日，江苏省纪委网站突发消息宣布，杜建华涉嫌严重违纪，接受组织调查。
而在宣布杜建华违纪遭受调查的几天前，另一位曾在中新集团担任要职的高管——中新集团原总裁、党委副书记柏贵之便早先一步被宣布涉嫌严重违纪而落马。
实际上，与杜建华几乎在同一时期内被带走调查的除了柏贵之外，还有同样出现在中新集团招股书（申报稿）中的另一位高管——时任中新集团董事、副总裁的叶迎君。
一时间，中新集团的董事长、总裁、副总裁纷纷涉案，中新集团IPO之路遭遇重大变故在所难免。
在两年后的2016年1月，中新集团IPO上会时，上述三位中新集团高管的涉案事件亦被证监会重点关注，在当日的发审会上，发审委要求中新集团“进一步说明发行人前任董事、高级管理人员柏贵之、杜建华、叶迎君等涉嫌犯罪的办理进展情况，具体涉及犯罪被提起公诉的事实和理由以及是否涉及发行人主营业务和日常经营管理，对发行人及其子公司业务的持续经营的影响，是否构成发行人董事和高级管理人员的重大变化；发行人的内控制度的建立健全及其有效执行情况；相关信息披露和风险揭示是否充分。”
有意思的是，早在2008年曾在网上轰动一时的“苏州博客门”事件中，一位时任苏州工业园园区管委会招商局的女性副局长，曾在在网上博客中写下自己曾与4位园区内男性领导保持不正常关系并借此上位的日记，杜建华的名字便是其中之一。
“有关案件的确对中新集团的IPO进程造成了一定阻碍，但其过会后一千多天未获得批文的真正原由还是因为涉‘房’的原由。”上述接近监管层的知情人士透露，从主营业务上看，包括许多已上市的产业园区运营企业在内，房地产开发销售和房地产租赁仍然是我国多数产业园区运营企业的主要业务，中新集团亦如此。
据叩叩财讯统计，当前A股市场上以园区开发运营为主要业务的上市公司共有包括浦东金桥、外高桥、陆家嘴等在内16家，其中涉及国家级开发区运营的有12家。除了东湖高新、外高桥、长春高新、大港股份外，另外几家开发区运营企业的房地产销售及租赁在营业收入中的比重均超过70%，其中上海临港、浦东金桥、市北高新的房地产销售和租赁业务占比较高，分别达到了94.1%、94.0%和89.1%。
中新集团虽然在申报IPO的材料中给自己定位为开发区行业而非普通房地产开发行业，称由单一土地开发转向复合的产业链开发，即土地、招商、房地产、市政等业务的综合开发，由狭窄的加工制造业转向集生产和服务业于一体的现代化多功能新区，强调发展产业的重要性。并表示此模式的核心竞争力在于新型城镇化开发的集聚能力，成为具备招商引资能力的系统集成服务商。
但是种种“包装”之下，依然难掩中新集团的主营业务中地产占比依然过高的事实。据中新集团招股说明书显示，其近年来地产业务比重占其收入占比依然超过50%，其中2016年最高曾超过70%。
从早前上市的产业园区企业的上市时间分布来看，12家企业中仅有3家在2008年之后上市，其他9家公司均在2008年之前上市。而2008年之后上市的电子城、市北高新和上海临港均是通过资产重组的方式借壳上市。
也就是说，自2009和2010年国务院先后出台的遏制房价快速上涨的“国四条”和“国十条”从而基本叫停国内房企IPO之后，以地产业务为主的开发区平台企业便再未有IPO成功的先例。
“2015年底前后，地产IPO融资曾有过一阵松动的迹象，监管层也曾试探性地区分对待一些重大特殊的项目，中新集团之所以能在2016年初上会并通过审核，与当时的这一试探性趋势有重要关联。”上述知情人士表示，但最终在经过一段时间的市场反馈后，政策再度收紧。
一个并不是巧合的细节也佐证了上述知情人士透露的相关信息，2015年12月前后，富力地产与万达商业两家地产巨头纷纷向证监会递交其IPO申请并正式披露，斯时，有关地产IPO松动的传闻不绝于耳。
2）产业园区上市开闸
地产IPO融资缓解的趋势在短期内依然难有突破，但2019年5月中旬，国务院下发的一则文件成为了中新集团IPO的转机。
2019年5月18日国务院印发实施了《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（以下简称《意见》），《意见》从提升开放型经济质量、赋予更大改革自主权、打造现代产业体系、完善对内对外合作平台功能、加强要素保障和资源集约利用这5个方面对国家级经开区下一步的发展提出了20条指导意见。
其中引人关注的是《意见》中明确提到“积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”。
随着上述政策风向的突变，重新审视在过会后被搁浅的中新集团IPO项目，显然是最能代表证监会对国务院这一政策精神的落实。
“在国务院政策落地后，中新集团便开始与监管层沟通重启IPO的有关事项，因为过会时间已久，需要补充相关的材料和会后事项也有一些耽搁，所以最终在国务院有关政策落地半年之后，其IPO批文才正式下发。”上述知情人士透露，不过虽然有中新集团IPO的批文正式下发，又有国务院政策护航，经开区产业园区IPO重启正式突破，但这并不意味着短期内将有大批园区平台企业蜂拥上市，“现阶段的 IPO 上市条件对经开区园区企业来说还不够明确，部分收入性指标要求对于园区企业这样大体量的公司来说，基本形同虚设，无法达到筛选的作用，需要进一步针对经开区园区企业特征进行细化的窗口指导。”
根据中央六部委联合发布的《2018年中国开发区名录》，目前我国国家级经开区共有 219 个，主要分布在江苏、浙江、山东等地。
早前在今年6月西南证券发布的一份研究报告指出，对现阶段在公开市场已发债且在存续期内的国家级经开区平台进行梳理，共整理出149 家企业，在剔除 5 家财务数据不可获得或缺失的企业，对剩下 144 家企业按照主板 IPO 条件进行筛选，并与已上市城投企业盈利情况进行对比筛选，最终得到IPO较为现实的仅14家园区平台。
“对于一个以城市建设为主业的城投来说实现盈利并持续盈利几乎是不可能的，满足条件的 往往是一些处在基建已经发展成熟的园区且拥有优质经营性资产的平台才可实现，最终可能多数还是通过发展房地产业务实现更高的收益。”西南证券上述研究报告指出，现阶段，IPO盈利指标对于部分投建压力较大的城建园区企业来说无法满足，这样就无法让更加需要资金的企业能通过直接融资缓解债务压力，而是一些资金支出压力小的企业符合上市资格，与国家支持园区平台上市的初衷存在背离。
（完）
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